保障性住房

保障性住房是指由政府主导建设或筹集，并限定建设标准和租金、销售价格，向符合条件的保障对象提供的住房，旨在解决他们的住房困难，提高居住水平。保障性住房主要包括公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和共有产权住房等类型。

1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布，成为保障性住房制度的起点。 1998年，中国进行了 城镇住房制度改革 ，具有社会救济性质的保障性住房正式取代了此前实行的 福利分房 制度。随着2011年1000万套保障房任务收官，北京、上海等地于2011年12月密集出台保障性住房管理新政，瞄准保障性住房资格造假、骗购骗租分配乱象重拳出击。2015年，两部委提出市、县可收购商品房用于保障性住房。 2023年12月，中央经济工作会议强调，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。 2024年5月17日， 中国人民银行 设立3000亿元保障性住房再贷款，支持地方国企以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。 10月17日，住建部部长倪虹在国务院新闻办公室举行新闻发布会上表示，为了适应生育二孩的需要，支持地方结合实际，增加保障对象住房面积，各城市政府结合当地实际，优化完善房地产政策同时，一定要加大保障力度，兜牢住房保障底线。到2024年年底，计划让450万青年人、新市民能够住进保障性住房。 截至2024年末，全国已累计筹集172万套（间）配售型保障性住房、保障性租赁住房和公租房。

推进保障性住房建设是住房 供给侧结构性改革 的重要举措，对实现全体人民住有所居、促进社会和谐稳定具有重大意义。

建设历程

初步建立

1994年7月，《 国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 》发布，提出建立以中低收入家庭为对象、具有 社会保障 性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，这是保障性住房制度的起点。

1995年2月，《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知》发布，提出以大中型城市为重点，有计划、有步骤地推进、实施安居工程。安居工程的建设将住房商品化与住房保障体系建设结合。

发展和完善

2003年国家进一步推进住房市场化改革，将 经济适用房 由“住房供应主体”修改成“具有保障性质的政策性 商品住房 ”，同时确立房地产业作为 国民经济 支柱性产业。逐步实现多数家庭购买或租赁商品房，根据市场需求采取有效措施加快商品房市场发展，提高商品房在市场中的供应比例。

规范和强化

“十一五”（2006年-2010年）期间， 中国 以廉租住房、经济适用住房等为主要形式的住房保障制度初步形成。2008 年11 月，《 住房保障法 》的立法工作正式写进了第十一届全国人大常委会五年立法规划中，这是我国保障性住房法律层面统一立法的首次尝试。 2010年6月，住房城乡建设部等七部门联合出台《 关于加快发展公共租赁住房的指导意见 》，弥补了长期以来“夹心层”住房政策缺位。 2012年3月，为了推动住房保障立法的尽快完成，国务院在当年立法工作的通知当中，提出要修订并尽快出台《基本住房保障条例》。 2013年12月，住房城乡建设部、财政部、 国家发展改革委 发出《 关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知 》， 廉租房 和 公共租赁房 自2014年起并轨运行，统称为公共租赁住房（简称公租房）。 2014年3月，总结全国各城市的保障性住房实践经验，并借鉴全国历年来的住房保障政策文件，国务院法制办公布了《城镇住房保障条例（征求意见稿）》。 2015年 中国 提出 “以改善群众住房条件为出发点和落脚点” 的政策目标定位，强调了保障性住房的重要性。

“十三五”（2016年-2020年）期间各地通过 棚改 、 公共租赁房 实现对困难家庭的 兜底保障 ，通过政策性租赁住房、共有产权住房，不断丰富住房供应渠道，着力解决困难群体和新市民住房问题，建成了世界最大的住房保障体系。

“十四五”（2021年-2025年）规划确立了重点建设保障性租赁住房的发展方向。 “十四五”时期， 中国 初步计划建设筹集保障性租赁住房近900万套（间），预计可解决2600多万新市民青年人的住房困难，预计可完成投资3万亿元左右。

落实和推进

2024年3月2日，住房城乡建设部相关负责人日前表示，国家层面保障性住房的政策体系已经齐备，关键是抓好落实。各地要加快建立轮候机制，摸清工薪收入群体需求，以需定建，有力有效有序推进保障性住房建设，加快推进保障性住房建设是党中央、国务院作出的重大决策部署，是坚持 以人民为中心 发展思想的生动实践，是适应我国房地产市场 供求关系 发生重大变化的新形势推出的有力举措。加大保障性住房建设和供给，有利于加快构建房地产发展新模式，完善“保障+市场”的住房供应体系，满足工薪收入群体刚性住房需求。 截至2024年3月24日，全国已有35个城市报送首批保障房建设计划。 同年5月17日， 中国人民银行 副行长陶玲在国务院政策例行吹风会上表示，央行设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。 6月11日， 淮南市 探索试点了国有企业收购空置 商品住房 用于保障性住房。 6月24日， 江门市 推进保障性租赁住房工作 联席会议 办公室印发《关于征集商品房用作保障性住房的公告》，提出按照“政府主导、市场化运作”工作思路，“市场化、法治化”和双方 自愿原则 ，拟由市、县两级国有企业作为收购主体，以合理价格（以同地段保障性住房重置价格为参考上限）在江门市相应行政区域内征集已建成未出售的商品房用作保障性住房。 8月7日， 深圳市 市安居集团发布通告，集团所属企业拟向深圳市域（不含 深汕特别合作区 ）征集商品房用作保障性住房项目，主要征集目标为贴近区域发展核心片区、满足生活便利、户型面积在65平方米以下的商品房项目。截至2024年8月末，已有超过60个城市通过各种形式表态支持地方国有企业收购存量商品房作为保障性住房，其中2024年第二季度和第三季度分别有27个和26个城市。 10月17日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，住建部部长倪虹在会上表示，为了适应生育二孩的需要，支持地方结合实际，增加保障对象住房面积，各城市政府结合当地实际，优化完善房地产政策同时，一定要加大保障力度，兜牢住房保障底线。到2024年年底，计划让450万青年人、新市民能够住进保障性住房。 11月18日，广州安居集团公告，在 广州市 范围内收购满足90平米以下的存量房作为保障商品房。 截至2024年末，全国已累计筹集172万套（间）配售型保障性住房、保障性租赁住房和公租房。

2025年11月，住建部召开全国城市更新工作推进会。住建部部长倪虹表示，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，要着力在规划、资金、运营、治理四方面下功夫，因地制宜、探索创新，持续推进城市更新行动。

基本概念

定义

保障性住房是指中国城镇住宅建设中较具特殊性的，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群（主要是中低收入住房困难家庭）使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的一类住房。

分类

经济适用住房

经济适用房 是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。政府划拨土地，提供税收政策优惠，免收防空地下室易地建设费、城市基础设施配套费、教育费附加和地方教育附加等各种行政事业性收费和政府性基金，建成后以政府指导价将经济适用房出售给有一定支付能力的住房困难家庭，经济适用房的购房人拥有有限产权。

在经济适用房政策实施初期，曾出现对购买人资质审核不严的情况，甚至出现一些人“开宝马住经济适用房”的现象，暴露出经济适用房管理制度不规范的问题。 随着2007年《 经济适用住房管理办法 》（建住 房[2007] 258 号）等政策文件的陆续出台，从政策上对 经济适用房 进行了重新界定和规范。

公租房

从2014年起，公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨以后统称为公共租赁住房。 公租房产权归政府或政府所委托的机构所有， 相对于其它住房保障方式，公共租赁住房能够引导中低收入家庭先租房后买房，真正解决经济适用房占用资金量大的问题，从而更好促进住房保障体系的完善和发展。

廉租房

廉租房是指通过政府或政府委托的机构，按照政府核定的低租金标准，向住房困难的低收入家庭提供的可租赁住房。廉租房只租不售，租赁人无法获得房屋产权。 在房价疯涨、 经济适用房 走入困境、百姓居住难的背景下，廉租房成为了社会关注的焦点，是低收入家庭住房的“救命草”。

公共租赁房

公共租赁房是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供的可租赁住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他 经营活动 。

定向安置房

定向安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。安置的对象是城市居民被 拆迁户 ，也包括征地拆迁房屋的农户。

位置规划

保障性住房规划的核心是确定保障对象及其需求。“十三五”期间（2016年-2020年），中国保障性住房开发片区以城市边缘为主。在 “十四五”（2021年-2025年）的规划蓝图中，各地市对住房空间布局进行了优化，增加了中心城区住房供应量的比重，将保障性住房的选址向副中心和中心城区内收，使新建成的保障性住房更靠近城市居民的 工作地点 ，真正为城市居民提供更便利、更完善、 更全面的保障性服务。

租购原则

政府对租赁和购买保障性住房的家庭或个人在户籍、家庭人均年收入、资产等方面有硬性要求。

注：表中所有“本市”均表示住房困难家庭所申请保障性住房所在的市。

作用

民生

政府推出的保障性住房政策通过“多层次、多渠道、多方式”住房保障制度为低收入群体、“夹心层 ”家庭解决住房难题，降低 生活成本 。 以中国 上海市 为例，自中国共产党第十八次全国代表大会（2012年11月）至2022年10月，上海市廉租住房受益家庭累计达14万户，在保家庭4万户。上海市主要通过发放租金补贴的方式支持廉租家庭自行租赁市场化房源解决居住困难，对所有经审核符合条件的申请家庭，无需轮候，均在第一时间予以保障，并且将有限的实物配租房源主要面向孤老、重大病、中重度残疾、 社会优抚 等特殊廉租家庭供应。为解决新市民、青年人阶段性住房困难， 上海市 累计建设筹措保障性租赁住房36.3万套（间）、已供应19.8万套（间），计划到“十四五”期末（2025年）累计建设筹措60万套（间）。

产业带动

近年来，保障性住房建设领域开展 装配式建筑 的探索实践，为全面带动建设行业全产业链向绿色化、工业化、智慧化、国际化方向发展起到引领作用。全力推动 装配式建筑 发展，不仅可以激发经济新增长点，还催生了丰富多样的预制品部件、 装配式装修 、数字化设计、建筑机器人、智能装配设备等一批新兴产业。

以 深圳市 为例，截止到2023年5月，深圳市人才安居集团已累计开工项目85个， 建筑面积 1308万平方米，开展13项 模块化建筑 系列课题研究。 深圳 的“凤凰英荟城”项目使用 装配式建筑 方法，各塔楼装配率均超过70%。同时，该项目还首次采用装配式装修，十几天就能完成一套房的装修，不需要水泥等建材，所有板材在工厂进行标准化生产，不会带来胶水等污染，更加环保。深圳龙华樟坑径保障性住房项目是中国首个百米高层混凝土MiC（模块化集成建筑）保障性住房项目，创新采用模块化建筑技术，全过程智慧建造。该项目将建筑整体拆分为6028个独立空间单元，30分钟拼装一个模块、两个小时组合一套房、一年完成5栋百米高楼建设，建设周期仅为传统建造方式的三分之一，还可以节省70%以上的现场用工量，减少超过75%的建筑废弃物。

市场运作

住房问题如果完全依靠市场来调节，一定程度 上将 导致一些中等收入的家庭不能满足基本的居住需求，从而影响社会的和谐与稳定，建设保障性住房是一种行之有效的应对措施。保障性住房体系满足了中低收入家庭的居民对改善居住环境的要求 ，更多对住房有刚需的家庭选择保障性住房可以降低商品房市场的热度，达到平抑房价的作用。

影响

政治影响

2016年 中国 的中央经济会议指出了房子是用来住的，不是用来炒的定位。 保障性住房为住房困难家庭提供租赁、购买的选择，减少了商品房的 市场需求量 ，避免了房地产市场价格虚高和大幅波动，遏制了“炒房”现象。

经济影响

发展保障性住房减少了中低收入者的住房支出，让他们有机会增加消费性支出， ，提高居民消费水平，助力经济“内循环” 。 同时，保障性住房避免了房地产市场价格过快上涨，维护了宏观经济的稳定。

保障性住房对经济的拉动是通过对一系列行业的投资和消费实现的。房地产产业链漫长, 能带动 建筑业 、金融保险业、租赁和商务服务业、建材业、装潢业、冶金业、 机械制造业 、电子业、家具业、 家用电器 业、交通业、通讯业、中介服务业 (包括房地产咨询、估价、物业管理等) 等相关产业发展。

社会影响

从2008年到2020年， 中国 各类 棚户区 改造住房累计开工5000多万套，上亿名居民受益。截至2020年底，中国累计2200多万困难群众领取了租赁补贴，大多数城市中享受 居民最低生活保障制度 、同时家庭人均住房面积不足10平方米的困难家庭已经在根本上改善了居住条件， 这可以解决他们的后顾之忧，使他们安居乐业。

保障性住房项目体量大，每个保障性住房项目建成，势必都会带动周边幼儿园、学校、菜市场、 医疗机构 、社区服务站、 污水处理 提升泵站等基础设施的配套建设，不仅在建设和运营阶段都能提供大量的就业岗位，减少失业人数，维护社会稳定；还带动教育和医疗等资源向保障性住房周边聚集。

问题

对前期工作不够重视

在保障性住房项目完成前期的选址、确定项目规模、施工方案、对效益进行测算、完成经济 技术分析 后，常常发现由于对前期工作不够重视，没有进行充分严谨的论证，导致在后续项目实施阶段再对前期工作进行返工，影响项目进度，浪费社会资源。

资金压力大

土地建设成本较高，资金筹措难。 目前，中国保障性住房建设资金的主要来源是：中央专项补助资金、各级政府财政拨款、土地出让净收益的10%(不低于10%)、 住房公积金 增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额及社会捐赠。除了土地出让收益的10%是固定来源，其他资金来源所能筹措的资金量不稳定，加大了地方政府对保障性住房的规划难度和地方财政的资金风险。

质量隐患

虽然政府一再要求开发商要依照商品房的标准去建造保障性住房，甚至希望建造保障性住房要高于商品房标准，但在具体建设过程中，一些开发商为了牟利偷工减料。中国保障性住房曾出现房屋屋板漏水、 承重墙 开裂现象，一些严重的地方，甚至出现阳台墙体酥脆、混凝土质量不合格的问题。一些保障性住房住户在入住之后，发现卫生间地面漏水、管道开裂、房屋保温不严、马桶水龙头等配套设施质量差、门窗关闭不严的问题时有发生。另有一些保障性住房因为建设时配套道路不达标，水电无法入户，以致空置多年，无法解决，不仅浪费资金，更浪费大量人力物力。

选址偏僻设施落后

保障性住房投资收益率低，各地政府缺乏开发建设的积极性， 社会资本 参与度不够。地方政府为了获得更可观的土地出让金，通常会把区位较好的地块卖给 商业地产 开发商，保障性住房只能被规划建设在城乡结合部甚至是更偏远地带，造成规划选址不合理，配套设施不完善，交通不便，居住体验差的问题。

居住隔离

保障性住房的集中布置使中低收入群体在空间上形成被动聚集，产生居住隔离。保障性住房集中在郊区增加了低收入人群的通勤成本，使低收入人群活动受限，影响他们与城市居民的正常交往，降低他们获取优质教育、医疗等资源的机会，形成身份隔阂。

管理漏洞

对于项目全过程管理的研究不够深入，参与 项目管理 的高级人才较少，缺乏具备统筹能力的高层次管理梯队。 政府建设保障性住房的项目大多数委托给了第三方房产开发商，双方在建设理念上有着根本性的 利益冲突 ，政府希望施工单位建的房子成本低、速度快、质量好，施工单位却只追求速度和 利润最大化 。虽然政策上已开通社会公众监督渠道，但对施工过程的监管，仍是以政府部门为主，各监管部门权责不清，没有统一的标准，缺乏沟通，影响监管效率。

缺少法律约束力

截止到2023年6月，中国保障性住房的约束性文件以政策为主，缺少法律层面的构建。 虽然现阶段各地针对保障性住房工程建设标准与质量纷纷出台了相关文件，但政策和法规之间还存在交叉和空白。保障性住房建设工程量大、涉及面广，在具体执行过程中，部分开发商“巧妙”利用法律漏洞，由于无法可依，使政府陷入被动局面。

总结推广不足

保障性住房的建设完成后，对后续住户的居住体验情况反馈收集不足，缺乏对规划、选址、设计、建造、管理等方面经验的总结，尤其是对优秀经验的推广力度不足。

解决措施

提供丰富优惠政策

在保障性住房的建设与运营过程中，要充分发挥政府的宏观作用，分别加大中央财政拨款和地方财政投入的力度，在 减税 等优惠政策上向那些大力发展保障性住房的地方政府和能保质保量并使用创新环保的方式建造保障性住房的开发商倾斜。

设计完善的多元混居

在规划布局方面，继续推广保障性住房与普通商品房在同小区内搭配建设的方式，形成多元混居，逐步消除居住隔离。使中低收入人群融入到正常的社会生活中，和社会其他人群正常交往。

完善配套设施

坚持以人为本， 控制居住地块规模，适当加大路网密度，使居民能够以更短的步行距离到达周边的服务设施或公交站点，同时缓解交通压力。 充分考虑住房保障家庭的现实需要，优先完善保障性住房市政 公共服务 配套设施，更加公平享受教育、医疗、就业等各方面的 社会福利 。

实施宏观政策调控

健全保障性住房制度顶层设计。更加合理的确定保障标准，加强政府兜底保障，对 低保 、特困家庭实现应保尽保，提高保障质量。制定长期、科学化的保障计划， 通过前期公开、广泛征询、制定中长期保障性住房发展战略，兼顾短期与长期的利益关系。制定统一的保障性住房建设指引并严格落实，有效监督各方主体规范运行。

法规监管

质量监管

2022年中国住房和城乡建设部发布了《关于加强保障性住房质量常见问题防治的通知》，从制度层面对保障性住房的工程建设标准划定底线要求，制定了便于监督检查的技术要点，同时要求各区加强保障性住房施工过程质量管控，并推行工程质量潜在缺陷保险。 此后，各地均针对加强保障性住房质量监管展开了行动。比如 许昌市 ，2022年在建的保障性住房项目实现了每个项目均派驻监督人员，采用巡查与抽查相结合的管理方式，增加了钢材、墙体材料、预拌商品混凝土、节能 保温材料 等各类原材料的抽检频次，不允许使用抽检不合格的原材料。

退出机制

退出机制已经成为各地房管部门探索住房保障制度的一个新方向。根据2014年《城镇住房保障条例（征求意见稿）》关于退出机制的要求，租赁期满未续租、不再符合保障条件以及违规使用保障性住房的，应当予以腾退。连续租赁不少于5年且符合购买条件的，如果当地政府允许保障性住房租转售，可以选择购买。购买保障性住房未满5年且确需转让的，由当地政府回购；购买保障性住房已满5年且当地政府允许转让的，可以按照合同约定的产权份额向政府补缴相应价款后进行转让，政府在同等条件下享有优先购买权。同时，如果当地政府允许，保障性住房购房人在购房5年后也可以按照合同约定的产权份额补缴相应价款后取得完全产权。

地方政策

2024年7月5日， 昆明市人民政府 办公室印发《优化昆明市房地产市场平稳健康发展政策措施》，提出，按照“以需定购、双方自愿”的原则，由国有企业收购已建成未出售的存量 商品住房 用作保障性住房，解决工薪收入群体、引进人才的住房问题。

类似概念

商品房

商品房是指按法律、法规及有关规定可在市场上自由交易，不受政府政策限制的各类商品房屋，包括新建商品房、二手房等。商品房在中国兴起于20世纪80年代，截止到21世纪20年代仍是最为常见的房屋种类。

公营住房

1951年 日本 出台了《公营住房法》, 开始以地方建设、中央指导的形式进行公营住房的建设，并迅速进入新建高峰期, 补齐了住房供应缺口。随着住房供应总规模的增加, 公营住房的新建规模逐渐降低。公营住房只提供租赁服务，申请手续简单，其租金较低，约为市场价的三分之一，因此尽管公营住房普遍存在位置和房型不佳的问题，仍然供不应求, 只能用抽签的方法解决名额分配问题。

公团住房

1955年日本《住宅公团法》出台后,日本中央政府开始统筹建设公团住房, 并交由都市再生机构 (UR) 运营。公团住房主要面向中低收入家庭，租金约为市场价的50-60%, 低于市场价的部分由政府补贴。公团住房住户与周边业主享有同等 公共服务 权利, 要求一个家族入住公团住房不能超过三代, 且家庭年收入不得高于350万日元。除了主要考虑收入因素, 还考虑照顾弱者, 比如新婚家庭、单亲家庭、残疾人等。公团住房每十年进行一次外观翻新, 但仍有居住者反馈其过于破旧, 加上部分房子位置不佳, 造成了空置问题。

组屋

1959年 新加坡 取得自治时，面临严重的“房荒”问题。为加快解决住房短缺问题，新加坡坚持以“居者有其屋”为目标， 建屋发展局 使用中央公积金作为资金来源，并以低价强制 征收土地 的方式压低建设成本，建设出了居民负担得起的 组屋 ，建立了以出售组屋为主体的住房供应体系，有效满足了居民多层次的住房需求。