三公九卿，是 中国 古代官员制度。秦始皇嬴政 统一六国 后，在中央建立政权机构，称其为三公九卿制度。 三公是指皇帝之下中央的最高官吏； 九卿 是泛指品秩为中二千石的中央长官。
三公九卿始于 周朝 ，形成于 战国 ，秦朝时确立。 三公主要职责是辅佐国家政务，以 太尉 主管军事， 丞相 总理国政， 御史大夫 辅助丞相并监察百官。九卿分管具体事务，其中 奉常 主掌 宗庙 礼仪，郎中令职掌宫殿侍卫， 卫尉 掌管宫内禁外的守卫，太仆安排皇帝出巡，廷尉主管审判上诉案件、 典客 主管郡国、外交来使和少数民族事务，宗正管理皇族内部事务，治粟内史主管国家的财政钱粮， 少府 主管皇帝私人财政和事务，此外还有 中尉 、太子太傅、将作少府等卿。
西汉 建立后，基本沿袭秦朝三公九卿制度。但太尉不常设立，实为丞相和御史大夫开府分曹，处理事务。 西 汉武帝 时期，因 丞相 位高权重，危及君权，汉武帝改革中央 官制 ，将实权转归尚书台，丞相、 太尉 的权利被削弱， 御史大夫 则成为全国最高的监察官。 此后， 司马丕 、 刘骜 、 新朝 王莽 时期都对三公九卿的名称有所变更。 东汉 时期，政权内部结构重新调整，三公名义上各自下辖三卿，实际上 九卿 直接或者通过尚书台间接听命于皇帝。 三国时期，魏国将尚书台独立，取代三公府，成为全国最高行政机关。 魏晋南北朝 时期，随着中书省、 门下省 的出现，九卿成为具体服务机构。 隋朝 以后，三公九卿被 三省六部制 替代，成为加官。
秦汉 确立了三公九卿制的基本模式 ，而三公九卿就是对 中国 古代中央政府的行政体制和组织形式的概括。 实现了皇帝中央集权的目的，控制着从中央到地方的行政、司法、军事、财政、监察权力。 当代秦汉史专家 林剑鸣 认为，三公九卿的设立，使得各个官职之间互相牵制和配合，最终权力汇集到皇帝手中，达到维护其专政的企图。
名称与由来
三公是指皇帝之下中央的最高官吏。关于三公所指，古今说法不一，普遍认同的是宋末时期史学家 胡三省 在《 资治通鉴 》中的注解， 秦朝 确立 丞相 、 太尉 、 御史大夫 为三公 。 早在 周代 时就设有三公与天子议政，即 太师 、太傅、太保。 战国时期，丞相为百官之首。 秦昭襄王 秦武王 设立 甘茂 、 樗里疾 担任左、右丞相，不仅辅佐皇帝处理国家政务，还总揽军政大权。 秦始皇 建立秦朝后，为缩小相权对君权的威胁，于是设置太尉来主管军事，又设立御史大夫，命其既能辅佐丞相协理国政，又能承转皇帝诏令 制书 和 公卿 奏事，及监察、举劾官吏等事务。
九卿 泛指品秩为中二千石的中央长官。 先秦文献中已有三公九卿之说， 刘彻 以后由于 儒家 复古思想的影响，人们就以秩为中二千石一类的高官附会成古代九卿。 在《汉书·百官公卿表》记载， 周代 设有九卿，分别为天官冢宰、地官 司徒 、 礼部尚书 宗伯 、夏官 司马 、秋官 司寇 、冬官 司空 、少师、少傅、少保。 战国时期，九卿首次在《吕氏春秋·孟春纪》中记载，“ 立春 之日，天子亲率三公九卿诸侯大夫，以迎春于东郊”。 秦朝 时期，九卿，即奉常、廷尉、治粟内史、典客、郎中令、少府、卫尉、太仆、宗正。 到 刘恒 、 刘启 时开始泛称中央部分高级官吏为九卿，与人数无关，除沿袭秦官以外，还有改称后的太常、光禄勋、大司农、 鸿胪寺 、执金吾，加上太子太傅、太子少傅、将作大匠、 詹事 、 大长秋 、典属国等。
历史沿革
秦朝初创
秦始皇统一六国 后，在中央建立政权机构，称其为三公九卿制度。三公即 丞相 、 太尉 、 御史大夫 。三公之中，丞相居首，执掌金印紫绶，秩比万石。太尉与丞相地位和待遇相同，但皇帝为执掌兵权，只是在制度上设有太尉官职，并未有官员任命这一职务。 御史大夫为副 丞相 ，执掌银印青绶，秩比二千石。由于太尉不常设，御史大夫仅位居上卿，因此 秦朝 没有并列三公。
三公之下设立 九卿 分掌具体事务，虽然都各有职务，但是皇帝可以随时调遣或增减其职权。九卿的录用和任免都是由皇帝决定，凡有空缺时，以考核优异者补进。 其主要职能多与皇帝的私事有关，并非完全的国家公务机构。 太常 主持 宗庙 礼仪；郎中令执掌宫廷掖门户； 卫尉 管理宫门卫屯兵；太仆职掌舆马，有时还要亲自为皇帝驾车；廷尉掌管刑律； 典客 负责外交或民族事务；宗正管理 皇族 内部事务；治粟内史掌国家财政钱粮； 少府 主理皇帝私人财政。九卿的秩次均为中二千石。三公九卿均有各自的官署处理本职事务，诸事汇总以后交由 丞相 转呈皇帝裁决。
两汉发展
西汉时期
西汉初年，沿承秦制，在中央设有 丞相 、 御史大夫 、 太尉 。由于太尉不常设立，因此是丞相和 御史大夫 二公各自开府，招募定员数额的掾吏分曹处理事务。 由于丞相的职权所管事务过杂，汉朝时期皇帝都会根据需要增删。 刘彻 刘彻 执政时，逐渐收权并重用近臣，组成中朝来分割相权。本为少府属官的尚书，被立为中朝官署尚书台的长官，并设有属官，处理国家事务。 汉武帝又设立 大司马 ，再加将军号。据《史记·卫青列传》记载，大将军卫青、 骠骑将军 霍去病 皆为大司马。但大司马只是作为加官，并无印绶及官属。自汉武帝后，大司马将军统领左右前后将军、侍中、 常侍 、散骑等内朝官员。而中央政府则成为外朝由 丞相 统领，其职权虽然被削弱，但仍是中央政府的最高级官吏。
绥和元年（ 公元前8年 ），廷尉 何武 向汉 成帝 刘骜谏言改制，他认为朝堂政事繁多，丞相独揽三公之事，以致久废不治。于是汉成帝赐曲阳侯 王根 大司马印绶，并设置官属。将 御史大夫 更名为大司空，授金印紫绶，其俸禄和丞相一致。自此丞相、御史大夫和 大司马 三处于同一等级，并称三公。 秦朝 和 西汉 前中期，御史大夫主要负责监察和司法。虽品秩与 九卿 相同，但可直接对皇帝负责。汉成帝时，将御史大夫改为大司空，其职权发生了很大变化。与 丞相 并称后，其监督功能下移到御史大夫的属官 御史中丞 。建平二年（公元前5年），大臣 朱博 向 刘欣 建议将官职大司马恢复为御史大夫。由于三公之间的职责难以分明，对治理国家没有益处。汉哀帝刘欣于 元寿 二年（公元前1年）将 丞相 职权一分为三，并改丞相为大司徒， 御史大夫 为 司空 ，与 大司马 终成为三足鼎立的三公制。
西汉 初期，九卿相沿秦制，不是固定 官制 ，泛指品秩为中二千石职掌实际事务的 中央机构 长官。 自文景时期开始，史籍中出现将中央部分官僚称为 九卿 的说法，其范围增加品秩为二千石的官职。在《汉书·百官公卿表》中符合其特性的官职，除 太常 改称太常，郎中令改为光禄勋、治粟内史改为大司农、 大鸿胪 改为 鸿胪寺 、 中尉 改称执金吾以外，还有太子太傅、太子少傅、将作大匠、 詹事 、 大长秋 、典属国、 水衡都尉 、 京兆尹 、 左冯翊 、 右扶风 。因此， 西汉 直到灭亡，九卿并不是特定数量而是列卿的泛称。
新朝时期
西汉末年外戚权臣 王莽 建立新朝后，对三公九卿的官职名称和职责做了具体分化。西汉成哀时期只是在形式上设立了三公制，王莽执政后，设定 大司马 主管天文，辅助农业生产。大司徒主管人事，负责文治百姓。 大司空 主管地理，负责治理山川河流。如《史记·王莽传》中记载， 司空 王邑 因地震造成灾害而引咎辞职。
王莽还把凡是中二千石级都改名叫卿。设立司马司允、 司徒 司直、司空司若为孤卿。将大司农改称羲和（又改为纳言）， 大理 改称作士， 太常 改称 秩宗 ， 大鸿胪 改称典乐， 少府 改称 共工 ， 水衡都尉 改称予虞，与三孤卿合称为 九卿 ，分属于三公管辖。每一个卿下辖三大夫，每一个大夫下辖三元士，构成三公九卿、二十七大夫、八十一元士的体制，主治各官府的职务。此外，把原属于九卿的光禄勋、太仆、 卫尉 划入六监，宗伯成为太常的属官。
东汉时期
东汉初年， 刘秀 刘秀 沿袭 新朝 时的三公制度，设立大司徒、 大司马 、 司空 。 建武 二十七年（公元51年），光武帝改制，将大 司徒 改称司徒，命其负责人事，职掌百姓教化，下有太仆、鸿胪、廷尉三卿辅佐。大司马则改为 太尉 ，主掌兵事和民政。分领 太常 、卫尉、光禄勋三卿。大司空改为司空，职掌水文地理，分领宗正、 少府 、司农三卿。一般国家大事都由三公共同商议。三公各自开府，各设秩为千石的 长史 一人，又各置掾属数十人。三公虽然建制完整，然而尚书台已成为重要的中枢决策机构，因此三公职权常被尚书侵夺。三公只是在名义上受到天子和朝臣的尊崇，有时还要听命于外戚。外戚 窦宪 、 梁冀 拜为大将军后，都开府设置官属，地位均在三公上。 除此之外，经常还会因为灾变而被策免或责罚。当时只要有天灾地变，皇帝和朝臣都需要罚己，经常是三公自己主动劾奏或是被皇帝策免。 西汉 三公被免后， 丞相 常由 御史大夫 补位，而 东汉 时期，三公多为 九卿 进补。 东汉末年 ， 刘协 刘协将 司空 改为御史大夫，任 曹操 为丞相，三公制至此终止。
东汉 时期在中央政府设有九卿的官职。分别为 太常 、光禄勋、 卫尉 、太仆、廷尉、 大鸿胪 、宗正、大司农、 少府 ，并分属三公管理，但其职能却发生了极大的变化。尚书台的六曹已成为中央决策的重要机构，九卿的 行政管理 职能都划归其内，直接或者通过尚书台间接听命于皇帝。
魏晋没落
三国时期，吴国和 蜀汉 都设有 司徒 、司空、 太尉 三公。魏国则是在尚书台设立二十余曹，已然成为最高行政机关，取代 东汉 时期的三公府。到 魏晋南北朝 时期，三公九卿制式微，在中央政府机构逐步形成了 三省六部 的雏形 。 曹魏 初年，设有司徒、 司空 、太尉，但多授于年龄偏大的长者，没有实权。 晋朝 时，将 太师 、太傅、太保、太尉、司徒、司空、 大司马 、大将军设为八公，都是位尊但无职权的官职，除非是加上“ 录尚书事 ”的头衔，否则不能干预朝政。 南北朝 时期相沿，诸公已成为荣誉之职，是供皇帝随时顾问咨询的论道之官。皇帝也会把它作为削职某些权臣的手段，明与高位，暗夺其权。诸公均能开府仪同三司，设置官署 长史 、 司马 、 参军 、从事等，更多是一种摆设。
魏朝 时期的 九卿 ，沿袭 东汉 时期 官制 。到了晋朝设有列卿，在 东汉 九卿的基础上，加入大匠、太后三卿（ 卫尉 、 少府 、太仆）、 大长秋 ，并各置丞、功曹、 主簿 、五官等属员。 南梁 的开国皇帝 萧衍 设有十二卿，并开始在官称后面加“卿”字。 太常 卿、加置宗正卿、司农卿为 春卿 ，加置太府卿、少府卿、加置太仆卿为夏卿，卫尉卿、廷尉卿、大匠卿为秋卿， 光禄卿 、鸿胪卿、大舟卿为冬卿，均设置属官丞、功曹、主簿。 北齐 将 太常 、光禄、卫尉、宗正、太仆大理、鸿胪、司农、太府称为 九寺 。 由于三省权力的不断扩大， 九卿 的职权已成为虚名，甚至从中央执行机构下降成为具体服务机构。太常掌管礼仪，廷尉掌管司法，二者由于不是核心部门，变化均不太大。然而光禄、司农、宗正、太仆等发生了很大的变化，如光禄勋本为兵权在手的皇帝近侍，到了北齐则是安排筵席的官员。究其原因，一是由于尚书省职官对于九卿职权的侵夺，二是 门下省 负责宫廷内事务，九卿渐转向专管国家事务。
隋朝取缔
隋朝时期， 中央机构 发生了根本的变化， 三省六部制 替代了三公九卿，虽然此后各朝代的中央 官僚机构 中三公的官品最高，皆为 正一品 ，但他们已是徒有虚名，既没有实权，也没有开府设立 幕僚 。而 九卿 的职务也被划分到了其他部门中。 九卿的官称或有保留，但实为虚衔或成为加官、赠官。
职权与属官
三公
九卿
影响与评价
秦汉时期 确立的三公九卿制基本模式，不仅是对 中国 古代中央政府的行政体制和组织形式的概括， 还实现了皇帝中央集权的目的，控制着从中央到地方的行政、司法、军事、财政、监察权力。 当代秦汉史专家 林剑鸣 认为，三公九卿的设立，使得各个官职之间互相牵制和配合，最终权力汇聚到皇帝手中，达到维护其专政的企图。 当代 历史学 教授 黄留珠 认为以“三公九卿”为中心的中央集权政治制度，对汉朝以后的中央 官制 产生了深远的影响。 随着三公九卿的逐渐完善，国家各部门职能官的分工也愈加细化。然而皇帝家国不分，出现政务与家务混杂的现象。
相关争议
关于三公九卿的渊源及其发展，后世多有争议。近代秦汉史学者 徐复观 认为，“三公”始于 战国 初期 墨子 学派的政治理想。在《 墨子 》的官制系统中，三公之上是天子，三公之下是诸侯，三公指的是卿大夫。 秦国 丞相 吕不韦 云集门客著写《 吕氏春秋 》，在其十二纪中，首先把三公九卿组合在一起。在《孟春纪》记载， 立春 之日，天子亲率三公九卿诸侯大夫，以迎春于东郊。《 礼记 ·王制》中有天子，三公， 九卿 ，二十七大夫，八十一元士，就是 刘恒 命博士承袭《吕氏春秋》演变而来。秦朝时只有二公，三公九卿的名称对其实际 官制 没有造成影响。西汉建立后沿袭秦制，但冠属九卿之名的官职不局限于九个，也可推知秦朝并无九卿一说。西汉初年只是流行三公九卿的说法，直到绥和元年（ 公元前8年 ）， 刘骜 采纳大臣 何武 谏言，才将御史大夫改为司空。之后三公九卿制度逐渐在现实的官制上使用，至 东汉 完全确定。
中国秦汉史研究会 会长 卜宪群 认为“三公说”源于战国时期各学派依据古史而主张的一种理想， 而后由儒家学派发展并转化为实际政制。最早见于《史记·殷本纪》，称 周文王 、九侯、 晋鄂侯 为三公，这是 司马迁 以后代历史的逆推，意指他们为商代的三位贤者，与 官制 无关。到西周时期，中央最高执政机构是卿事 和 太史寮 ，在卿事寮的执政者称为卿士而且担任一定的官职。“公”在 周代 是最高 爵位 ，而且只有周王宗族被封公爵及 世袭 。另在《 尚书 》《 礼记 》等记载都有提及三公“位尊而事虚，不必备其人”，因此周朝并无三公。 春秋 时期的各国诸侯纷纷 称王公，因此在公之下不会再设三公，但是在许多国家都实行了三卿制，如 郑国 以 司徒 、 司马 、 司空 为三卿，《左传》中记载“ 单成公 六年，三卿为主”。到了战国时期，三公成为国君之下的最高官职而且兼有选贤任能的性质。 秦汉 的儒家学派则继承下来再加以发展，经过 汉成帝 、 刘欣 的改革，三公并立出现。 秦朝 至 西汉 初年， 九卿 也只是儒家学说的理论，到 汉文帝 、 刘启 时期才开始泛称中央部分高级官吏为九卿，与人数无关，其品秩既有中二千石也有二千石。 王莽 建立 新朝 后，九卿向实际政制转变，东汉沿承，成为专称而非泛指，分别受辖于三公，品秩为中二千石。
当代学者高兵认为学界常把“三公九卿制”误认为是“三公九卿”，因此陷入对三公九卿的人数，名称和存在时间的不断考证中。所谓“三公九卿”其实是以君权为中心的 金字塔 式中央行政体制。它是一个不断变化的过程，逐渐发展为行政、军事、监察分立的行政体制。其基本特征是，由皇帝直属领导若干最高级官吏，统领众卿执掌全国各部政务。众卿下设不同人数的僚属，负责处理具体政务。《史记·殷本纪》记载，纣以 西伯昌 、九侯、 鄂侯 为三公。这是目前有关三公的最早记载，而三公之下的百僚庶尹，则是 九卿 的实际内容。西周时期辅佐周王的是太保、太傅、 太师 ，下有两大行政官署为卿事僚和太史僚。 春秋 时期各国国君下设一人总理全国 军政 事务， 虽各国名称不一，但他们已集军政、用人和监察于一体，其下的政务官也有百官在处理各项事务。到 秦汉时期 ，中央行政体制基本沿袭了 先秦 时期的架构，其权力分工更为具体化。因此，高兵认为三公九卿从 商朝 开始， 周代 形成，到秦汉时期确立。